美国对菲律宾1972年军管法的态度与政策

2018-03-15 11:32:09来源:中国南海新闻网
字号:
摘要:军管法的实施,极大程度上遏制了菲律宾的民主发展,也对美式民主形成了一种挑战。

随着美苏冷战在20世纪70年代出现缓和,美国与其部分亚洲盟国之间关于民主制度的争议逐渐显露。当美国向外输出的民主制度遇到本土威权主义的挑战时,美国不得不为其现实利益而暂缓民主价值观的输出。在美菲关系史上,菲律宾1972年实施军管法是有着重大影响的事件:从外部移植而来的美式民主制度,受到了当地威权主义的挑战,亚洲“民主的橱窗”陷入失败的沼泽;菲律宾内部民主力量受到压制,美菲关系进入美国与马科斯独裁家族博弈的阶段。

进入20世纪60年代以后,菲律宾民族主义日益成为一支重要的政治社会力量,并不断冲击着美菲特殊关系。纵观菲律宾国内,经济萎靡不振、共产党活动不断蔓延、学生及反对派政党活动日益活跃、暗杀活动猖獗。在此客观环境下,马科斯为保持其对权力的把持,于1972年9月21日签署《关于菲律宾军管法公告的总统声明》和《1081号公告:菲律宾军管法状态公告》两份文件,并于两天后在全国范围内付诸实施。军管法的实施,极大程度上遏制了菲律宾的民主发展,也对美式民主形成了一种挑战。一向注重对外输出民主并以向菲律宾输出民主制度而自豪的美国,对此却选择了沉默。军事基地、经济投资等方面的现实利益以及亚太战略调整等因素使得美国政府最终选择站立在马科斯一方。然而,美国内部各方对菲律宾军管法的反应过程却并非完全一致。鉴于国内外学术界对该历史事件研究不足的现状,本文尝试拟利用美国政府解密的外交档案对美国关于菲律宾放弃民主制度的应对过程进行新的解读,希冀借此为理解当今美国外交政策的制定及美菲特殊关系提供某些有益的历史借鉴。

美国对军管法的态度

在军管法颁布前,面对马科斯曾多次表示在其国内实行军管法的情况,美国方面并无过多干预。1972年9月,菲律宾军管法颁布后,美国商会、国会及政府纷纷就军管法表明各自立场。尽管各方反应不一,但总体上对军管法持肯定的态度。

美国商会对军管法的支持

为拉拢菲律宾的美国商会,马科斯利用美国商会对即将到期的《劳雷尔—兰利协定》的恐慌心理,对其进行许诺和拉拢。马科斯一方面向美国商人保证其利益的安全性,承诺在协定到期后不会没收其财产,另一方面则从政府内部入手,承诺新宪法中会否定所有具有反美思想的民族主义者的提案,以实际行动保护美国商人的经济利益。为确保美国商人对其充满信心,马科斯以“贿赂和恐吓”的方式强力确保其对宪法的控制。面对马科斯的承诺和担保,菲律宾美国商会更多从现实利益角度出发,对军管法表示积极欢迎。军管法颁布一周后,菲律宾美国商会主席威廉·米切尔(William Mitchell)致函马科斯,表达对军管法的信心并表示积极配合。同时,菲律宾美国商会在向华盛顿的报告也表示“美国投资者和商人正享受军管法带来的好处”。菲律宾美国商会的率先表态,无疑对马科斯实行军管法提供了极大帮助。

美国国会中存在的分歧

美国国会对军管法的看法分歧较大,主要有支持和制止两种立场。支持者认为军管法的颁布符合菲律宾当时宪法,具有其合法性,且得到民众的支持;主张制止者则认为美国卷入菲律宾的过程与其干涉越南的过程具有很大的相似性,美国不应该卷入菲律宾军管法之中,呼吁国会发挥其“钱袋子”的作用迅速终止对菲律宾的援助。

菲律宾军管法颁布之后,部分美国国会议员亲身对菲律宾社会进行了有限调查。他们声称,受访者都十分赞同军管法对犯罪和暴力现象的打击效果,认为这是菲律宾人民基于菲律宾社会现实情况而做出的正确决断。很多菲律宾政坛反对派及媒体人员对军管法的支持立场,为国会中军管法的支持者提供了强有力的口实。此外,支持者在向国会提交的报告中还对菲律宾军方立场进行了调查,发现“菲律宾部队全力支持总统”。人民的认可和军队的支持,以及菲律宾宪法中的规定,无疑为军管法赢得合法性提供了坚强的法理依据。而从现实的角度出发,国会中的支持者认为,美国在处理菲律宾军管法时更多地处于无奈的选择,“对于菲律宾发生的任何事,美国都不能阻止,至多是在民主的名义下争取菲律宾少量的让步……如果美国进行干涉,其代价是将招致更多的责任……”。在菲律宾军管法成为既成事实的情况下,支持者认为美国不得不对此采取沉默的态度并随后对之进行认可。与此相反,主张制止军管法的国会议员则提出一份立场截然不同的报告。菲律宾国家公民自由恢复委员会(the National Committee for the Restoration of Civil Liberties in the Philippines)在报告指出,“马科斯以所谓的共产党威胁作为其在菲律宾建立一个独裁政权的借口”,美国若不顾菲律宾民主运动进程而一意孤行帮助马科斯,无疑会使美国处于“与其他亚洲国家寻求变革的各种国内和本土力量作斗争的边缘上”。该报告认为,美国对菲律宾的干涉与当初美国陷入越南战争有着“惊人的相似”,马科斯在菲律宾国内的所作所为,如对政党领袖、记者和出版商、非共民族主义者、学生、工会会员和农民工会领导人的逮捕以及对宗教的破坏,都不得不使人联想起越南吴庭艳(Ngô-DìnhDiêm)独裁政权的“政治迫害”。该部分议员认为,从美菲关系的角度来看,美菲两国关系正进入历史的全新阶段,菲律宾已经建立与南越吴庭艳时期相似的专制政权,并且有把美国拖进像当初美国介入越南一样的漩涡的危险。因此,该报告呼吁美国必须立即无条件终止对马科斯独裁政权的所有军事、经济和技术援助,并强烈要求国会通过使用其“钱袋子”的权力主动采取行动。

最终,国会通过把菲律宾军管法与该时期韩国的军管法相比较,并对军管法下菲律宾的政治、经济、美国的军事保留及军事援助等方面的分析,认为除了所谓的共产党威胁外,菲律宾军管法是“合乎宪法且是有必要的”。美国国会这一基于美菲关系现实利益的考量无疑为马科斯继续建立其独裁统治提供了一层外在保障,一定程度上助长了马科斯执行军管法的气焰,这也反映了美国国会对菲律宾独立以来本土威权主义的认可。

美国政府对军管法的态度

美国政府认为马科斯颁布军管法是一场“政治赌博”,并对此采取观望的态度。在军管法颁布当天,美国国家安全助理基辛格在向尼克松递交的备忘录中声称,美国驻马尼拉大使馆相信军管法不会持续太长的时间,至少在短期内,军管法应该不会直接对美国与菲律宾的安全和经济关系造成麻烦,“我们应该禁止评论马科斯的行为,把它作为一件菲律宾内部事务”。基辛格除向尼克松总统建议美国政府应该进行观察并尽可能少地作出官方回应,还指示美国驻马尼拉使馆对军管法保持回避的态度,同时禁止美国记者和媒体、出版社等部门邀请马科斯访美的行为。而随后当记者问及美国政府是否提前被告知该事时,国务院发言人则答复说“没有任何提前通知”;关于军管法的其他问题,如军管法是否是合理的,共产党威胁有多严重或美国希望马科斯总统实现什么等,发言人也以“无可奉告”进行回避。在菲律宾军管法令颁布一个月后,国务院就军管法对美国利益影响进行了全面评估,评估报告对马科斯颁布军管法是阻止共产党接管的一种必要手段的断言“不予理睬”,而认为军管法是马科斯出于无法确定能否在1973年以后以合法手段继续保持权力和没有军管法无法完成改革的“综合考量”。出于现实考虑,美政府官员也附和军管法,认为“当有一个像马科斯总统一样的威权人物掌权时,协议更容易达成”,并且华盛顿也相信马科斯向他宣布的目标前进“符合”美国的利益。次年3月,主管东亚及太平洋事务的助理国务卿马歇尔·格林(Marshall Green)在国会小组委员会证实,菲律宾“在整个国家社会构造中存在着崩溃的现象”,因此马科斯实施军管法是“可以理解的”;而关于美国能否促使马科斯恢复民主,格林则认为,“我们不应该强迫他,只需要提醒他”。1973年3月,基辛格在签署的第209号《国家安全决策备忘录》(National Security Decision Memorandum 209)确认了美国对菲律宾的政策:“美国政府将继续与作为菲律宾有效政府的马科斯政权打交道……并继续向菲律宾提供安全和经济援助。”在军管法颁布半年后,美国政府正式承认了军管法。美国政府的立场一方面为马科斯安心坚定地实施军管法提供了外在的保障,另一方面,美国继续向马科斯政府提供援助无疑为马科斯巩固其统治提供了物质基础。

美国政府默许军管法的原因

尽管菲律宾在战后获得了完全的独立,但实际上它仍受到美国政治、经济的巨大影响,是美国在东亚的堡垒。在冷战意识支配下,美国对菲律宾军事、经济等方面的掌控与其全球战略一起,共同构成了美国对菲律宾价值判断及其政策形成的主要依据。因此,在冷战背景下,美国政府对军管法的态度有更深层次的考量。

第一,对军事基地重要性的考虑。二战后,美国在不支付租金的情况下,在菲律宾土地上建立了大大小小23处军事基地。随着20世纪60年代菲律宾民族主义的不断强化,美国的安全利益经常与菲律宾民族主义相冲突,《美菲军事基地协定》的签署与变更成为美国战略利益与菲律宾民族主义之间不断较量与妥协的产物。1964年,约翰逊总统把军事基地与菲律宾放在同等重要的地位,明确论述 “任何对菲律宾的军事进攻都将被认为是对驻扎在那里的美军和美国的进攻并将立即遭到反击”。菲律宾历任总统也把美国军事基地的存在视为后者对其支持的一种方式。随着越战进程的加剧,美国政府认识到可靠的菲律宾政府的重要性,“最大限度维持对菲律宾基地的无限制使用”成为美国对菲律宾军事基地的目标。在军管法颁布前,美菲政府对基地问题就已开始断断续续进行谈判。基辛格建议尼克松应该充分重视菲律宾基地的重要性,“把菲律宾作为最应支持的国家”。1971年2月,美菲之间围绕着基地的司法管辖权问题进行谈判。基地的司法管辖权是美菲政府之间关于军事基地争论的老话题,也是菲律宾民族意识与美国军事安全利益矛盾的焦点。尽管美国对司法管辖权的要求遭到了菲律宾民族主义者的反对,但在保证其他美国权益方面,“马科斯政府大体上已经做到了”。反观菲律宾,在国内外共产党及共产主义的威胁下,马科斯对军事基地也有自己的考虑,即一方面“依赖美国在西太平洋的军事姿态和武力建构”加强其自身安全,另一方面则希望以此获得更多的军事援助,保障其国内安全。美菲双边对军事基地的互需性,为基地谈判的进行奠定了前提;而从基地对双边关系的影响来看,美国认为“如果我们不提供大量资金作为军事援助,菲律宾政府就会限制我们使用基地和其他设施。同时,美国商会认为除非我们增加或维持目前的援助水平,否则他们在菲律宾的商业利益就会遭到损失。”因此,排除菲律宾内部政治体制,美国不得不“在一个更多目标基础上”考量其利益问题。

面对军管法下马科斯个人权力的增强,美政府在审议对菲律宾政策时认为,“马科斯在满足我们的军事需求、基地运作以及军事基地协议的再谈判中很有帮助。”无论如何,美国能否在使用军事基地方面得到菲律宾政府的配合,“马科斯手中”仍掌握着主导权。另一方面,为了凸显自己在基地方面的重要价值,马科斯也通过多种方式“成功地向美国更好地展示了他是军事基地的守护者”。因此,基地存在的必要性以及美菲双方关于基地的合作和各自的设想,成为美国政府与马科斯互相妥协的一个筹码。

第二,美国在菲律宾的经济投资利益预估。战后美菲之间不平等的经济关系是美菲特殊关系在经济领域的一大表现。为控制菲律宾市场,战后美国加紧对菲律宾的投资,其投资总额及其占菲律宾外国投资比例居高不下。截至1970年12月,美国商务部估算,美国在菲直接投资7.1亿美元,菲律宾排名前1000家公司的一半中有美国股权;而据菲律宾政府估计,美国资本占同期国外注入资本的79.2%;1972年1月31日,菲律宾对外欠债达到21亿美元,美国所持债务近45%;此外,据美国大使馆调查,在1971—1973年期间,还存在2.62亿美元及1.4亿美元未被统计的美国公司计划投资。美在菲经济投资的一大领域是石油,其总额超过4亿美元;其他的大型投资分布在银行、采矿、重金属、化学加工和金属制造等行业。美国在菲律宾的经济投资除具有份额大、领域广等特点外,其收益也异常丰厚。据统计,“1956—1965年的十年间,美国公司向菲律宾投资了4.12亿美元……而每一美元都给美国带回了5美元的收益。”除高额投资和收益外,美国人在菲律宾经济参与中的地位和权利也是美国政府和商会最为关心的一个问题。美国为帮助战后菲律宾经济从殖民地经济状态向美国式经济发展模式的独立经济形态转型,1955年与菲律宾签署双边贸易和投资协定《劳雷尔—兰利协定》(the Laurel-Langley Agreement)。该协定中的“同等权利”条款规定,美国投资者在菲律宾国内做生意享有与该国国民平等的待遇,包括拥有所在地区的土地所有权、自然资源和公共设施。“同等权利”条款的存在,使菲律宾政府产生了“美国利益在于:给菲律宾提供积极支持,以此换取菲律宾对美国投资者权利的保证”的理念,同时也给其政府“一个讨价还价的地位”。尽管“同等权利”条款引起很多菲律宾民族主义者的抗议,但是菲律宾政府从美国大量投资给菲经济带来的好处及美菲特殊经济关系的角度出发,不敢冒然废止这一条款。而后随着《劳雷尔—兰利协定》失效日期临近,美菲双边围绕美国投资者在菲经济权利和地位问题不断进行磋商。对美国而言,军管法下菲律宾新宪法关于该领域的规定,对1974年以后美菲双方经济利益起着决定性作用。由于马科斯在制宪中的主导地位,因此美国“投鼠忌器”,不得不顾及马科斯的政治作用。军管法颁布至新宪法确定前,美国在菲投资者权利具有一种不确定性。美国政府在菲律宾经济上的目标是“使美国公司向后《劳雷尔—兰利协定》时期顺利过渡,并维持美国贸易者和投资者在《劳雷尔—兰利协定》失效后可能继续自由进入菲律宾的权利”。而另一方面,马科斯也试图赢取“纽约金融和商会的信心”以推动军管法的实施。美国政府希望以对马科斯政治的支持换取对其经济利益的保障,与马科斯试图争取美国经济支持以保障军管法顺利实施的设想不谋而合,这种稳定的相互试探成为影响美国菲律宾政策的又一因素。

第三,美国对军管法的默许与其亚太战略的调整密切相关。20世纪60年代末,美国对菲律宾的战略考虑一方面是打消由尼克松主义造成的负面心理影响,另一方面则是确保菲律宾在国际局势中站在美国的立场。20世纪60年代中期以来苏联咄咄逼人的态势,以及美国内部民众的反战游行使得美国政府陷入内外交困的局面,美国急需从越战泥潭中撤出,并“找到与过去的冷战对手——苏联和中国打交道的新办法”。尼克松主义的诞生,一方面为美国进行全球战略收缩提供了新的指导方针,另一方面则对美国盟友尤其是东南亚盟友造成了巨大的影响。在东南亚地区,美国以“维护地区安全和稳定”为口号,寻求该地区的代理人。因此,作为美国传统盟友的菲律宾便被推向了前台。尽管尼克松主义并未对美菲两国交往产生实质性影响,但调整对菲援助方式以弥补战略调整带来的心理影响却成为美国菲律宾政策的一个主要方向。1970年1月15日,美国国务卿罗杰斯(Rogers)在华盛顿的一次报告中指出,美国在亚洲的角色是“地区性事务的参与者和伙伴”。具体到菲律宾,美国首先保证菲律宾的国家安全,即“没有直接的外部侵略威胁以及短期的安全问题”。鉴于菲律宾当前的“敌人不再是‘共产党’”,美国大使馆建议美国政府加强对菲律宾的军事和经济援助,以使其达到能够对内维护其国内安全和法制、对外具备必要的国防自卫能力的目标。1971年11月8日,在谈及美国在菲律宾的目标时,美国驻马尼拉大使馆认为,除了保持好美国在菲律宾的军事基地,促进菲律宾军事能力和经济增长外,还要促进菲律宾国内政治的发展,确保美菲盟友关系健康发展及菲律宾内部稳定则是美国对菲政策的底线。军管法颁布后,美国国务院期待军管法能为菲律宾稳定及美国战略提供保障。在军管法颁布20天后,美国《当代对外关系》(Current Foreign Relations)的一篇报告显示了美国国务院对军管法影响的期待。该报告首先介绍了军管法前菲律宾社会动荡不安的现实情况,如爆炸事件不断发生以及菲共的发展;接着又介绍了马科斯的解决方案,即实施军管法,建立“新社会”;最后,该报告重点介绍了马科斯宣传的“新社会”目标及其所做的努力。美国政府认为,军管法能够保证菲律宾社会的稳定,与美国亚太战略的目标相一致。美国政府对军管法保持沉默的态度,一方面出于弥补尼克松政策对菲律宾产生的负面影响,另一方面也希冀军管法客观上能够起到稳定菲律宾社会的作用,有利于其亚太战略的实施。

在美国对军管法采取沉默态度的决策考虑中,除基于军事基地、经济及其战略上的考虑之外,还有其他主客观因素,比如美国对其在吕宋岛建立“美国之音”电台计划的担忧、菲律宾国内现状、水门事件以及国际局势等各种因素。美国对菲律宾政策的形成并非某种单一因素起作用,而是杂揉美国政府和人民对菲律宾特有情感在内的各种因素共同作用的结果。对于当时陷入越战泥沼的美国人来说,他们“开始反思美国外交中的道德理想主义,美国外交的正义神话开始被打破,在对外政策中摒弃道德和意识形态的考虑开始逐渐被美国人所接受”。正是在这一背景下,尼克松政府才有可能更多地从现实主义出发,实施其对外政策。

美国政府对马科斯独裁政权的援助

尽管军管法使菲律宾建起一个独裁政权,马科斯因此成为名副其实的独裁者,然而从短期来看,马科斯依然是美国的傀儡。为扶持马科斯政权,军管法之后的美援仍在继续,只是援助的形式有所调整。

第一,美国加强对菲律宾的军事援助力度。军管法颁布后,美国首先面对的是菲律宾政府关于对其增加应对国内叛乱的军事援助的请求。1972年10月16日,美国国家安全委员会在制定对菲律宾的军事援助政策时,认为响应马科斯增加军事援助的呼吁对其镇压国内叛乱很有必要。美国内政部长梅尔乔(Melchor)向美国国会递交了一份关于向菲律宾提供新型飞机并增加援助的为期五年的援助计划。美国政府则回应将会以某种方式满足马科斯的合理要求。在实际的援助中,美国对菲律宾的军事援助力度有增无减:1972年财政年度为1400万美元,1973年财政年度则提升到2200万美元,此外,美国当局还考虑1974财政年度军援计划应达到2200-2500万美元。美国的军事援助为马科斯强化其统治提供了潜在的能力和保障,地位稳固的马科斯也成为美国在东南亚军事利益的代言人。

第二,出于人道主义考虑,美国继续加强对菲律宾中吕宋地区灾后援助和重建工作。1972年夏季,中吕宋地区发生了重大洪灾,美国出于人道主义考虑对其援助。美国国会批准给菲律宾划拨5000万美元救济资金,分别分配到以下几个方面:洪水控制和灌溉体系的恢复和发展,重建1000座防台风的三间式房学校来安置被摧毁的设备,重建临时飞机道路体系等。在军管法颁布后,该援助项目的最后部分拨款已经启动;尽管参议院委员会关于拨款的报告认为菲律宾“目前政治不稳定”,需要对这批资金的投入使用“进一步论证”,但是事实上,“该计划真正的人道主义和经济需要,加上国会已经批准对军管法的政策”给已制定的援助计划提供了正当的理由。10月17日,美国政府批准对菲律宾洪灾救济、恢复和重建工作计划的后续指示。

第三,美国继续大力支持马尼拉地区公共安全的援助项目。20世纪60年代末,美国开始在马尼拉实行“公共安全计划”,旨在改善马尼拉地区八个不同的公共安全工程,主要内容是提高城市警察在关键作战领域的能力,包括控制国内叛乱和动乱等的能力。该计划给每一个部门派遣一个高级美国顾问,其目的是增强和提高国内警察和菲律宾政府其他组织的效率和效果,以此来改善和维持国家和地方的公共安全。此外,它还提供大量用于镇压叛乱的装备。军管法颁布后,尽管马科斯大肆利用警察打击民主人士以稳固自身地位,建立独裁统治,但美国政府认为该项工程是一个很好的项目,为实现马尼拉地区的稳定“做出了重要且必不可少的贡献”,因而继续支持其正常运行并加大经费支持力度。

另外,美国改变对菲律宾的援助策略,鼓励菲律宾向多国寻求援助的方向努力,积极引导菲政府利用多边多国经济援助。早在1972年8月28日,美国国家安全委员会在讨论对菲律宾援助政策时,就鼓励菲律宾继续在“多边论坛中寻求经济问题的解决方法”。军管法颁布后,美国加大鼓励菲律宾发展多边多角度的援助关系。 美国政府提供的各项援助一方面为菲律宾的社会稳定提供了物资保障,另一方面也为马科斯继续其政治赌博提供了充足保证。马科斯把这种援助的大部分“用于建立军事和警察组织以平息人民的不满”,从而为其以后的独裁政权奠定了牢固的统治基础,使其在未来十多年内维持独裁统治。

美国为菲律宾制造了一个独裁者?

菲律宾军管法的颁布离不开菲律宾本国的现实情况,包括菲律宾国内旧制度与新势力的矛盾,人民对于改革的强烈要求冲击着菲律宾的现有制度。从美国来看,20世纪60年代末至70年代的冷战缓和氛围中原有“意识形态的纷争更多地让位于国家的现实利益和政治需要”,越南战争对军事基地的需求、美国政府外交决策者对中美缓和的重视以及水门事件的困扰,都为美国默许菲律宾独裁政权提供了根据。

在美国对菲律宾的政策中,最重要的不是有意设计其外交关系,而是自觉或不自觉地对菲律宾进行结构性改造。美国对菲律宾军管法的反应,一方面出于自身军事基地和经济利益的现实考虑,为了成功从越战泥潭中脱身,美国政府迫于无奈,不得不更多地从现实主义的角度出发,与菲律宾处理好关系;另一方面,随着尼克松主义的出台,美国亚太战略逐渐进行调整,菲律宾也是其外交战略的一个试金石。当理想化的民主遇上实用主义的现实,美国政府不得不做出妥协;此时的美国并不以民主作为衡量盟友关系的标准,一向推崇的价值理念不得不服从于冷战大局。美国对菲律宾军管法的默认,一定程度上扼杀了菲律宾的民主,对后来美菲关系以及菲律宾民主政治的发展造成了深远影响,以至于在接下来的十多年之久的时间内,形成了美国政府与菲律宾独裁者“共舞”的局面。

(尹蒙蒙,华东师范大学历史系世界史专业2015级博士研究生)

(来源:《东南亚研究》2018年第1期)

责编:姚凌、李鹏宇

  • 路过