特朗普政府南海政策的“军事化”不合时宜

2018-03-15 11:17:36来源:中国新闻周刊
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摘要:这种“军事化”政策的声势可能不如奥巴马时期的组合拳和巧实力,但危险性和风险指数都在攀升。

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资料图

美国国防部长詹姆斯·马蒂斯一个多月前访问越南时开出的“口头支票”得到了快速兑现。3月5日至9日,美国“卡尔·文森”号航母到访岘港。这是自越南战争1975年结束以来,美国航母首次访问越南,美越双方军事关系的变化也由此可见一斑。

事实上,近期美军在南海及其周边的部署与行动都呈现了罕见的密度。“卡尔·文森”航母打击群2月14日就已经进入南海活动,美国海军第七舰队“好人理查德”远征打击群也在2月初抵达南海,第三舰队的驱逐舰“杜威”号DDG 105和“斯特雷特”号DDG 104组成的“太平洋舰队水面行动群”2月底抵达印太海域展开部署。

以南海海域为重点盯防区域,美国海军第七舰队和第三舰队正在演练“双剑合璧”。在南海局势日渐缓和的背景下,特朗普政府的南海政策却变得日益“军事化”。

奥巴马政府的遗产

特朗普就任美国总统这一年多来,几乎反对奥巴马政府的所有内外政策,但南海政策却是个例外。至少在对南海问题的认知层面,特朗普政府与其前任并无太大不同,很大程度上体现了传统建制派和政府精英的认识和看法,也基本上延续了奥巴马政府对该问题的判断和论述。

“中国在南海兴建军事设施,他们这么干,问过我们的意见吗?显然没有!”2016年12月4日,特朗普在推特上发文称。 2017年1月11日,美国国务卿蒂勒森在参议院外交关系委员会作证时提到,“我们将必须向中国发出明确信号,停止修建岛屿,并且不允许中国靠近这些岛屿。”美国白宫发言人斯派塞在稍晚些时候表示,“如果相关南海岛礁位于国际水域,美国将确保国际领土不被某一国家独占。”

在2017年6月举行的新加坡香格里拉对话会的首场全体会议上,美国国防部长詹姆斯·马蒂斯就“美国和亚太安全”作专题演讲,将南海问题与朝鲜并列称之为亚太地区面临的两大安全挑战,竭力将美国塑造成所谓“航行自由”的“捍卫者”。

特朗普政府的首版《国家安全战略报告》和《美国国防战略报告》,也用大段的篇幅谈及所谓的“中国海上胁迫”。如“中国寻求取代美国在印度-太平洋区域的地位”“中国在南海建立军事基地的做法危害自由贸易、威胁其他国家主权,并破坏地区稳定。”

类似于“南海是美国最高利益”的表态和论调,经过奥巴马政府八年的政策宣讲和舆论动员后,已经被美国战略界乃至整个精英阶层有意无意接受了。这一论调的核心关切是担心中国在南海的崛起会削弱美国在东亚海域乃至整个印太区域的主导地位,破坏美国海权赖以生存的所谓“自由规则”。在对南海问题的看法上,特朗普政府与奥巴马政府没有本质的差异,区别在于应对的方式方法和对度的把握,特朗普政府对前政府的批评主要是说“做得不够”。

除了在认知层面继续影响特朗普政府,奥巴马的南海遗产还在战略与政策方面为特朗普政府定下了一个框架。无论特朗普喜欢与否,美国的南海战略总体框架在其上台之前业已形成,短时期内不太可能有大的改变。在奥巴马政府任期内,通过《国家安全战略报告》《亚太海上安全战略》《21世纪海上力量合作战略》和《四年防务评估报告》等系列战略或政策文件,已将中国锚定为最大的潜在战略竞争对手,将亚太地区特别是南海的战略态势上升到关系美国海上主导地位的高度。

为此,美国的南海政策从2010年开始逐渐偏离了之前的“相对中立”和“相对超脱”,在争议问题上从不持立场到公然选边站,甚至主动牵涉其中。借维护“航行自由”和“基于规则的国际秩序”为名,美国公开质疑并挑战中国的海洋主张和维权行动。这样的政策框架既符合美国国内有原则现实主义的教义,也契合自由霸权的思维逻辑,具有相当的稳定性。

美国的政策支点和“抓手”在减少

美国将中美在南海的矛盾上升为海权之争和地区主导权的竞争,直接推动了一些具有浓厚鹰派色彩的报告或战略的出台,而这些报告对南海局势的叙述和判断,则又强化了美国介入南海事务的动机和决心。

基于中国是美国最大战略竞争对手特别是海上对手的认知,美国加大介入南海事务是个常量。虽然在主权问题上“选边站”的风险很高,道义和国际法成本也很大,但由于海权竞争在近两年不断加码,美国显然越来越难以把握主权中立和实质介入之间的平衡,国际法原则可能将不得不逐渐让位于权力政治的考虑。

然而,今后一段时期内,特朗普政府面临的内外形势又会导致其在南海与中国进行外交、经济和舆论博弈的手段显得有些捉襟见肘、力不从心。

首先,朝核问题的挑战无疑是特朗普政府就任以来所面临的最紧迫国际议题,关岛居民甚至在做应对朝鲜核打击的准备。自2016年9月朝鲜进行第五次核试验以来,朝核问题在美国外交议程中的排序显著上升,随着朝鲜频繁进行中远程导弹试射,美国国内对奥巴马时期“战略忍耐”政策的耐心已趋于完结。与朝核相比,南海问题虽然依然很重要,但变得并不那么迫切。这是一年多来国际形势发生的最大变化,在对外议题的优先次序方面,特朗普政府不得不将南海问题放在相对次要的位置。

从美国政府自身状况来看,由于国内族群分裂加剧,特朗普与主流媒体持续的互怼,加之组阁进程严重滞后,诸多重要岗位仍处于缺员状态,行政效率下降明显,对智库、媒体和国际机制的动员塑造能力远不能与奥巴马政府相比。

与此同时,南海局势持续降温,美国介入南海的“抓手”减少。经过2009年至2016年长达七年的激烈斗争和博弈,菲律宾等南海相关方充分认识到“搁置争议”的必要性和重要性。中国提倡的“双轨”思路,即争议问题由当事国通过谈判解决,南海的和平与稳定由中国与东盟国家共同维护,受到绝大多数东盟国家的响应和支持。菲律宾等国并未改变其在争议问题上的立场和态度,但也不愿过于凸显这些问题。

目前,中国与东盟国家已就“南海行为准则”框架达成协议,并开启了案文文本磋商,联合搜救、联合勘探等各类海上务实合作不断取得突破,中国与菲律宾、马来西亚等国的政治经济合作也在加速推进。这些动态充分表明中国与东盟国家完全有能力依靠自身力量维护南海局势的稳定,而美国在其中的地位和作用下降。

另外,特朗普政府在东南亚地区遭遇着信任危机,在“美国优先”政治路线的阴影之下,东盟国家普遍疑虑美国的软实力和国际信誉,认为特朗普政府对东南亚国家缺乏应有的重视,难以形成有体系的南海政策,存在太多的不确定性。因此,暂时尚没有国家敢把宝押在美国身上,至少在外交层面,美国要在南海搞事缺乏必要的政策支点。

军事行动已不合时宜

特朗普政府从思维理念、物质基础到上层建筑都带有少见的“军事色彩”。

特朗普本人信奉“以实力促和平”。他上台伊始便宣布大规模扩军,要将海军战舰的数量从目前的270多艘提高到350艘,增购100架作战飞机,并增加16万左右的兵力。为此,预计在他四年的任期内,美国需要增加军费2500亿~3000亿美元。在特朗普政府提出的2018~2019财年联邦政府预算纲要中,基础军费连续两年以10%以上的速度实现增长,2019年预计达7160亿美元;而国务院、环境保护署等非军事部门的预算则遭到大幅削减,其中国务院及国际开发署的预算连续以28%、27%的比例进行缩减。虽然国会迄今都未批准2018财年的拨款法案,但军费在整个联邦预算中比例大幅抬高已是不争的事实。

特朗普的国安团队也多是职业军人出身,总统国家安全事务助理赫伯特·麦克马斯特原是现役陆军中将,国防部长詹姆斯·马蒂斯曾任美军中央司令部司令,白宫幕僚长约翰·凯利则是前海军陆战队上将。而且,美国军事系统较少涉及国内政治斗争,其效率受政府更替的影响较少,在大量高级岗位缺员、内斗频繁的情况下,军事手段不失为美国政府最有效的政策工具。

因而,美国对外战略的军事色彩变得异常浓厚。无论是在叙利亚、阿富汗,还是在朝鲜,军事部门和军事手段在美国对外政策中的地位急剧上升,南海自然也不例外。

在南海问题上,美国政策“军事化”主要表现在两大方面:一是针对南海的军事部署和行动都呈明显加强之势,军事手段的风头大大盖过政治、经济和其他手段;二是军事因素和军事手段在美国南海政策中的分量加大,军事手段的使用不仅要达到军事目的,还要弥补政治和外交等其他政策工具的不足。

特朗普政府虽然尚没有形成或出台全面的南海战略或政策,未来也不一定会有,却不吝使用军事手段。2017年4月,特朗普批准了美国国防部的年度南海“航行自由宣示”计划,这足以表明军事手段在美国南海政策中的地位显赫,权重加大。自2017年5月至2018年2月,美军已经在南海进行了5次疑似“航行自由行动”,今后很可能演变成一月一次,频率远超奥巴马时期。

同时,美军行动明显有升级的趋势,不再遵守“无害通过”的规则。2017年5月25日,美军军舰在美济礁12海里内进行了之字形机动,并实施了营救落水人员的演练;7月2日,美军军舰在西沙群岛领海和内水进行了大范围穿行。多家外媒报道称,就在此番抵达越南岘港前,美国“卡尔·文森”号航母曾于2018年2月底在中国南海南沙群岛附近出现。

而美军在南海的整体军事行动中,受到高度关注的“航行自由行动”实际上仅是“九牛一毛”。美军太平洋舰队要求美舰在南海每年要达到900个舰日的存在强度,这意味着平均每天有3艘左右的美国军舰在南海执行抵近侦察、演习训练和巡航等任务,只不过这些行动的曝光度不高而已。

近期美军在南海的军事部署和其他军事行动的强度还在逐渐增大,在南海的前沿存在呈继续加强之势。种种迹象表明,美国海军正调整在南海的前沿部署方式,一方面继续增强在西太的整体部署,构建更强大的机动力量——特遣舰队,另一方面,美军正试图加强在南海前沿地区的常态化军事存在。

从2016年开始,为了弥补西太前沿部署力量的不足,验证“分布式杀伤”的作战概念,并让第七舰队更注重于应对朝核问题,美军第三舰队成建制地到西太平洋地区进行前沿部署,而且这些作战平台在第七舰队辖区内仍受第三舰队的指挥,改变了以往在过了国际日期变更线后就向第七舰队移交指挥权的传统做法。

2017年,美军导弹驱逐舰等主力舰艇在南海的部署时间明显增长,如“斯特塞姆”号导弹驱逐舰通过使用樟宜基地或访问周边国家的港口进行补给,在南海停留了约三个月之久。此外,美国海军在西太平洋地区事故频繁,“落水”事件、碰撞事件此起彼伏,一定程度上也反映了美军一线官兵对过度部署和部署调整的不适应感。

美军还强化了在南海地区的战场感知与战场准备。2017年6月8日,两架B-1B“枪骑兵”战略轰炸机,从关岛的安德森空军基地起飞,中途飞越了南海,与美国海军“斯特雷特”号导弹驱逐舰(DDG 104)展开了联合演练。7月7日前后,两架B-1B轰炸机再次飞跃南海。美国近年来频频炒作B-1B“枪骑兵”轰炸机携带远程反舰导弹LRASM长途奔袭南海的战争设想,该型机还与南海的常态化巡航和与海军舰艇进行联动。

与以往通过过航、访问、演习等方式维系在南海的军事存在方式有显著不同,2016年以来,美军航母打击群、两栖远征打击群、水面作战群和水下作战力量成建制、成规模、成体系地加强了在南海的活动。美军已将南海视为濒海联合介入、分布式杀伤等作战概念的最可能的假定作战场所,进行着各种实战推演。

总的来看,特朗普政府对南海的关注和调门较奥巴马时期均有所下降,政治、外交、法理和舆论等方面的动作也不如奥巴马时期花样多,其关于南海的认知和表述没有超出奥巴马政府时期形成的大框架。不过,在美国面临的国内外形势都已发生重大变化的背景下,加之特朗普内阁自身的“军事化”特性,特朗普政府在南海追求权力和利益的方针路线或方法手段确有明显的调整,而南海政策日益显现出“军事化”的倾向,就是最明显的特点。

在其他手段不太给力的情况下,美国南海政策高度依赖军事手段,不仅仅是为了实现军事上的目的,还有以军事行动施加政治和外交影响的意味,所谓“以力量投射规则”,比如通过“航行自由行动”、军事威慑等对冲中国在南海日益扩大的政治和外交影响力。

这种“军事化”政策的声势可能不如奥巴马时期的组合拳和巧实力,但危险性和风险指数都在攀升。当前,中国和绝大多数东盟国家都愿意搁置争议和分歧,在“双轨”思路下共同推动南海局势的缓和与稳定,而美国却寄希望炮舰政策能发挥作用,显然非常不合时宜。(文/胡波)

责编:姚凌

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